Прозрачное финансирование всех этапов избирательной кампании – шаг к справедливым выборам
В рамках кампании "Правозащитники за свободные выборы" юрист Павел Сапелко проанализировал возможности участников парламентских выборов при подготовке и проведении электоральной кампании сквозь призму норм избирательного законодательства, регулирующих вопросы финансирования, и соотнес их с международными стандартами в этой сфере. Выявились ситуации, которые указывают на неравенство кандидатов.
Конституция Республики Беларусь закрепила общее правило, по которому расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств. В случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан.
Как справедливо заметила Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), регулирование финансирования избирательных кампаний необходимо для защиты демократического процесса. «В случае необходимости это достигается и путем ограничения расходов. Как указано в Замечании общего порядка №25 Комитета по правам человека ООН, «разумное ограничение расходов на избирательную кампанию может быть оправданным в тех случаях, когда необходимо гарантировать, что свободный выбор избирателей не предопределен или что демократический процесс не искажен несоразмерными расходами в интересах каких бы то ни было кандидатов или партий». Одним из главных компонентов такого правового построения является требование прозрачности. При разработке порядка выделения средств и составления отчетности об их расходовании как во время, так и вне официальных избирательных периодов следует руководствоваться требованиями обеспечения прозрачности в соответствии с принципами, изложенными в Конвенции ООН против коррупции и в соответствующих рекомендациях Совета Европы»[1].
Вопросы, которые касаются порядка создания избирательных фондов кандидатов в депутаты и в Президенты Республики Беларусь нашли свое законодательное регулирование в Избирательном кодексе, подробное - после внесения в Кодекс соответствующих изменений в 2013 году.
Также Избирательный кодекс определил порядок предоставления кандидатам в депутаты Палаты представителей (парламента) и в Президенты возможности опубликовать свою программу в печатных изданиях и выступить в установленном порядке на радио и по телевидению. Кандидатам бесплатно предоставляются помещения для встреч с избирателями.
За счет бюджетных средств избирательные комиссии должны изготавливать и распространять печатные материалы с информацией о кандидатах.
Таким образом, при надлежащем исполнении закона всеми субъектами избирательного процесса и их добросовестном поведении, кандидаты и их инициативные группы могут беспрепятственно осуществлять выдвижение и агитацию за кандидата.
Вместе с тем, существующие недостатки и упущения законодательного регулирования делают возможными разного рода нарушения и злоупотребления, которые искажают справедливость[2] выборов. По сравнению с непрозрачным подсчетом голосов, эти нарушения, конечно, в меньшей степени влияют на результаты выборов, однако также требуют реакции законодателей.
Избирательное законодательство не гарантирует равенства кандидатов в объеме освещения их деятельности государственными телерадиокомпаниями.
Это позволяет кандидатам, лояльным власти, регулярно, гораздо чаще оппонентов появляться, например, в эфире тотально контролируемого государством телевидения под внешне благовидными предлогами, в том числе – под видом освещения их текущей служебной или общественной деятельности. Но то, что формально не нарушает закон, тем не менее, в корне меняет соотношение объема ресурсов кандидатов:
провластные кандидаты получают дополнительную рекламу, не оплачивая ее из средств своего фонда, а расходы на такую рекламу не учитываются среди их расходов.
Это свидетельствует о невыполнении требований международных документов о прозрачности финансирования избирательных кампаний.
Практика организации сбора подписей в поддержку кандидата породила проблему финансирования этого этапа избирательной кампании: несмотря на то, что Избирательный кодекс налагает обязанности производить расходы на кампанию исключительно через избирательный фонд,
остался неурегулированным вопрос финансирования деятельности инициативной группы по выдвижению депутата парламента до его регистрации в качестве кандидата.
Кодекс предусмотрел, как один из способов собирать подписи в поддержку выдвижения, организацию пикетов, но не предусматривает условий и ограничений по использованию там информационных средств – плакатов, баннеров и т.п., ограничиваясь запретом на агитацию и раздачу любых печатных материалов. И хоть не вызывает сомнений, что любые затраты на проведение таких пикетов должны покрываться из каких-то источников, поскольку для сбора подписей характерно использование плакатов с изображением кандидатов, с их биографией, задача легально определить правила для финансирования осталась актуальной.
В процессе внесения изменений в Избирательный кодекс в последние годы законодатель урегулировал вопрос финансирования этапа выдвижения кандидатом только для участников выборов Президента: лицо, выдвигаемое кандидатом в Президенты Республики Беларусь, для оплаты расходов и услуг, связанных со сбором подписей избирателей, в том числе для оплаты труда членов инициативной группы граждан по выдвижению кандидата в Президенты Республики Беларусь, вправе создать собственный избирательный фонд и использовать средства этого фонда в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящей статьей. Для открытия специального избирательного счета кандидат представляет в банк заявление и копию решения Центральной комиссии о регистрации инициативной группы граждан по выдвижению его кандидатом.
Итак, норма части 8 статьи 48 Избирательного кодекса, которая закрепила правило, по которому политические партии, другие общественные объединения, иные организации, граждане Республики Беларусь не вправе оказывать другую материальную помощь при подготовке и проведении выборов, кроме внесения денежных средств во внебюджетный фонд и в избирательные фонды кандидатов в депутаты, не соблюдается, и условий для ее реализации законом не создано.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции[3] обязала Беларусь рассматривать возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер сообразно целям Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ[4] установлены следующие стандарты для доходов и расходов участников выборов:
помимо запрета на иностранное финансирование, государство должно обеспечить открытость и прозрачность всех денежных пожертвований кандидатам, политическим партиям, участвующим в выборах, с тем чтобы исключались запрещенные законодательством пожертвования как кандидатам, так и политическим партиям, выдвинувшим кандидатов на выборах.
Подводя итог, следует обратить внимание законодателя на существенные недочеты законодательства о финансировании выдвижения кандидатов в депутаты, а также на отсутствие правил для СМИ, ограничивающих освещение деятельности, в том числе служебной, одного кандидата без подобного освещения деятельности других кандидатов.
Кампания "Правозащитники за свободные выборы" является независимой и не ставит целью поддержку политических партий и каких-либо политических деятелей. Весь избирательный процесс наблюдатели оценивают исключительно исходя из принципов свободных, демократических и прозрачных выборов, при которых народ Беларуси может в полной мере реализовать свое конституционное право на участие в управлении своей страной.
[1] Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий (Принято Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании, Венеция, 15-16 октября 2010 г.)
[2] Соблюдение принципа справедливых выборов обеспечивает создание равных правовых условий для всех участников выборов – п.1 ст. 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (7 октября 2002 года, г. Кишинев)
[3] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года); ратифицирована Беларусью в 2004 году
[4] Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ (7 октября 2002 года, г. Кишинев); ратифицирована Беларусью в 2014 году
